Roma Capitale nazionale nell’Unione Europea e Città metropolitana nel mondo globalizzato: governance e prospettive

Bruno-Manzi

Per Roma è necessario un governo unitario che riguardi l’intero territorio metropolitano in grado di: rendere il territorio all’altezza della sfida globale; incidere sui fattori di competitività: dotazione locale di risorse materiali e immateriali, elementi demografici, elementi spaziali e territoriali e infine elementi istituzionali. Competente nella pianificazione strategica (sia in termini economici e territoriali sia in termini di servizi) e adeguato a gestire l’uso del territorio in modo equilibrato tra sviluppo e tutela in una prospettiva di sostenibilità (determinando le invarianze necessarie per la difesa dell’ambiente, programmando lo sviluppo in un’ottica di una equilibrata allocazione dei “generatori di mobilità”, realizzando la rete infrastrutturale, materiale e immateriale, a dimensione metropolitana). Una Istituzione in grado di favorire l’integrazione tra i territori con differente sviluppo; che affronti i problemi di localizzazioni di dimensione rilevante; la creazione di servizi qualificati; l’immigrazione, la sicurezza.

La nuova forma di Governo dovrà tenere insieme la dimensione individuale dei singoli abitanti, dell’area metropolitana, e quella comunitaria. Permettendo ai singoli di riconoscersi in comunità identitarie (i comuni metropolitani) che siano contestualmente inclusive in quanto, a loro volta, si sentono parte della più ampia comunità metropolitana: punto di un equilibrio tra il legame identitario e la necessità di scambio con altre comunità urbane metropolitane.  A Roma dovrebbe essere riservata autonomia impositiva (dovrebbe determinare le tariffe dei tributi propri e le compartecipazioni agli altri tributi erariali per soddisfare le esigenze della comunità territoriale e per attuare politiche redistributive e di convergenza tra i vari territori dei quali è costituita) sui seguenti cespiti:

  • immobili, sui quali dovrebbe poter intervenire ad esempio attraverso:
    • la tassazione dei fabbricati in relazione al valore patrimoniale (modello IMU) da rideterminarsi con cadenza almeno quinquennale;
    • la cedolare secca sugli affitti;
    • l’imposta sui trasferimenti immobiliari, comprese le aree fabbricabili, in relazione all’incremento di valore avuto dall’ultimo trasferimento depurato dall’inflazione (secondo il modello dell’INVIM);
    • gli oneri sulle concessioni edilizie ai fini della realizzazione delle opere infrastrutturali e di urbanizzazione primaria e secondaria con vincolo di destinazione;
  • consumi, sui quali dovrebbe poter determinare delle aliquote base dell’IVA;
  • produzione, sui quali dovrebbe poter intervenire attraverso l’applicazione di specifiche tassazioni finalizzate alla compensazione delle esternalità;
  • servizi, sui quali dovrebbe poter applicare delle sovrimposte all’IVA destinando i relativi introiti alla realizzazione di infrastrutture;
  • automezzi, sui quali dovrebbe poter intervenire l’applicazione di accise sui carburanti e la tassazione dei trasferimenti di proprietà e della RCA.

Roma dovrebbe essere articolata in comuni metropolitani, per i quali non è necessario predeterminare dimensioni demografica e territoriale minime, dato che essi dovranno essere espressione identitaria delle singole comunità locali ed in quanto tali esprimere la volontà e le aspirazioni dei cittadini che vi appartengono. Essi dovranno indentificarsi il più possibile con “l’associazione di vicinato” di weberiana memoria. I comuni metropolitani dovranno avere lo scopo di avvicinare il più possibile l’Organo preposto alle scelte di politica amministrativa alle comunità, al fine di pervenire a decisioni condivise minimizzando i costi di decisione.  Mentre per la generalità dei Comuni metropolitani dovrebbero essere previsti, quali Organi di Governo, il Sindaco ed il Consiglio eletti a suffragio universale, la parte del territorio di Roma connessa con la dimensione funzionale alla Capitale (gli attuali I e II Municipio) dovrebbe costituire la “City” ed essere governata direttamente dal Sindaco e dal Consiglio metropolitano.

Al Comune metropolitano dovrà essere riservata la competenza amministrativa residuale, assegnando ad esso le funzioni fondamentali analogamente che alla generalità dei Comuni relativamente a: welfare locale; servizi pubblici d’interesse generale; programmazione territoriale urbanistica di dettaglio; edilizia; gestione delle infrastrutture locali. Per finanziare le spese volte a dare risposte specifiche delle comunità locali, dovrà essere titolare di autonomia impositiva (determinare le compartecipazioni ai tributi erariali) relativamente ai seguenti cespiti: immobili, consumi, servizi.

L’istituzione preposta al governo di Roma, quale sistema urbano policentrico, non potrà essere un apparato politico-amministrativo tratto dalla tradizione amministrativa municipale. Esso dovrà rappresentare una nuova dimensione della democrazia: se da un lato dovrà conservare l’impianto liberale per il quale ogni cittadino ha un valore identico ai fini dell’assunzione delle decisioni, e che si concretizza attraverso il diritto al voto sia di scegliere i propri rappresentanti o di partecipare alle scelte fondamentali attraverso gli istituti di partecipazione popolare, dall’altro lato dovrà rappresentare il diritto di ogni comunità locale di poter esprimere le proprie scelte come corpo unitario e di confrontarsi con le altre comunità urbane metropolitane su un piano paritario. Il sistema che ne dovrà emergere sarà duale.

Da una parte ci saranno Organi espressione della democrazia rappresentativa liberale e del voto dei singoli cittadini che rappresenteranno la dimensione unitaria dell’area metropolitana e che esprimeranno gli interessi e le soluzioni che saranno il punto di equilibrio della generalità dei cittadini metropolitani. Dall’altra parte ci saranno gli Organi espressione delle comunità in quanto tali: in questa sede saranno rappresentate le esigenze di differenziazione e le specificità, dove, non i singoli ma, le comunità avranno pari peso e come tali saranno tenute a misurarsi con le istanze multiformi della realtà metropolitana.

Da ciò possiamo formulare un sistema istituzionale per Roma in quanto Capitale ed entità metropolitana coerente con la previsione costituzionale.

Le esigenze connesse con la funzione di Capitale dovranno trovare soluzione attraverso uno specifico luogo di concertazione delle politiche sopradescritte e che dovrebbe essere specifiche sessioni del Consiglio dei Ministri allargate al Presidente della Regione ed al Sindaco dove decidere per consenso. Inoltre dovrebbe essere prevista una dotazione di risorse finanziarie, determinate su base pluriennale (ad es. sette anni analogamente alla dimensione temporale del bilancio dell’Unione europea), infine una Cabina di regia (Presidente del Consiglio, Presidente della Regione e Sindaco) dotata dei necessari poteri di attuazione delle decisioni assunte.

Per quanto concerne la dimensione metropolitana la forma istituzionale di Roma dovrebbe prevedere:

  • il Sindaco eletto a suffragio diretto (il numero dei turni per l’elezione non è rilevante);
  • l’Assemblea Capitolina con competenza sugli atti fondamentali di interesse generale e di programmazione. Dovrebbe essere eletta a suffragio diretto su collegio unico metropolitano su lista unica collegata con il Sindaco e senza possibilità di esprimere preferenze. Le liste dovrebbero essere composte da un numero di canditati pari a quello dei consiglieri da assegnare al candidato Sindaco eletto. Il territorio metropolitano dovrebbe essere suddiviso in un numero di ambiti pari a quello dei consiglieri da assegnare al candidato Sindaco eletto, ogni ambito dovrebbe esprimere, in lista, un solo candidato. Quanto precede rende l’Assemblea in grado di conoscere la complessità dell’intero territorio metropolitano ma contestualmente renderebbe i consiglieri svincolati dal rapporto di dipendenza territoriale consegnandoli all’esigenza di una visione complessiva. Ai fini di cui sopra è ininfluente il sistema di elezione dei consiglieri di minoranza/opposizione. Dovrebbe essere previsto un sistema di surroghe per i consiglieri di maggioranza che preservi il principio dell’unicità del rappresentante per ambito (candidati supplenti);
  • l’Assemblea delle Comunità metropolitane con competenza sugli atti fondamentali di interesse generale e di programmazione. Dovrebbe essere composta da tutti i Sindaci dei comuni metropolitani. In relazione alle materie da trattare dovrebbe esprimersi attraverso il voto di blocco per ambiti omogenei: i Sindaci di ogni ambito dovrebbero determinare l’orientamento dell’ambito di appartenenza ed esprimerlo in termini unitari.

Dovrebbe, inoltre essere previsto che, nel caso in cui l’Assemblea Capitolina e l’Assemblea delle Comunità metropolitane esprimano orientamenti diversi sullo stesso argomento la decisione definitiva sarà quella frutto di una Camera di conciliazione composta pariteticamente da rappresentanti delle due Assemblee e presieduta dal Sindaco

In sintesi, occorre trasformare la Città metropolitana di Roma capitale un ente di primo livello, anche, attraverso l’elezione diretta dei suoi organi (Sindaco e Consiglio metropolitano) ed assegnando alla stessa le funzioni di programmazione (da attuarsi anche attraverso il piano strategico di cui alla L. 56/2014) e di gestione dei fenomeni a dimensione metropolitana per la realizzazione di un territorio sostenibile, in termini sociali ed ambientali, e competitivo per la sfida della globalizzazione.

Quanto rappresentato e proposto in precedenza è realizzabile, per la quasi totalità, a legislazione costituzionale vigente applicando coerentemente il disposto del 3° comma dell’articolo 114 e con piccoli aggiustamenti normativi:

  • a livello nazionale prevedendo, per casi specifici, la partecipazione del Sindaco metropolitano e del Presidente della Regione alle riunioni del Governo nazionale; determinando l’onere pluriennale ed annuale di cui lo Stato si dovrebbe far carico per il finanziamento delle funzioni svolte da Roma in quanto Capitale, stabilendo che in caso di coincidenza tra ente di primo livello e Città metropolitana, quest’ultima esercita anche le funzioni fondamentali dei comuni;
  • a livello regionale prevedendo che le articolazioni di Roma sono denominate “Comuni metropolitani”, con personalità giuridica e autonomia impositiva.

Anche se alcune modifiche sono da anni ritenute necessarie da tutte le forze politiche, nel referendum del 2016, come nel referendum del 2006, gli italiani hanno espresso il loro rifiuto rispetto a riforme complessive della seconda parte della Costituzione e a riforme costituzionali non condivise e approvate da risicate maggioranze parlamentari. I cittadini si sono rifiutati di dare il loro consenso a modifiche importanti che toccavano molti articoli della seconda parte della Costituzione, attraverso un referendum complessivo in cui non si potevano distinguere i diversi aspetti. A fronte di questo chiaro pronunciamento popolare le forze politiche hanno innanzitutto il compito di elaborare programmi politici che operano nell’ambito di una piena attuazione della Costituzione vigente. Ciò non significa che non sia possibile riproporre modifiche costituzionali su alcune questioni puntuali su cui tutte le forze politiche riconoscano la necessità di intervenire, possibilmente attraverso proposte di riforma ampiamente condivise in Parlamento. In questo ambito è possibile porsi l’obiettivo di riordinare il sistema delle autonomie territoriali, per rinnovare il modello del regionalismo italiano in modo coerente alla riforma del titolo V, parte II, della Costituzione del 2001, attraverso la revisione delle circoscrizioni regionali su dimensioni funzionali alle esigenze dei territori, da punto di vista storico, economico, sociale, culturale e geografico, per trovare un nuovo equilibrio tra il Nord e il Sud e tra le aree urbanizzate e le aree interne del Paese. La nascita di una Regione del Centro in una dimensione che ha ragioni storiche e geografiche perché riprende in gran parte quella dell’antico stato pontificio, darebbe a Roma metropoli capitale un retroterra territoriale del quale divenire il naturale baricentro strategico. Superando la distinzione tra Regioni a statuto speciale e Regioni a statuto ordinario e la costruzione di un equilibrato sistema regionale delle autonomie territoriali, che riconduca le Regioni prioritariamente allo svolgimento di funzioni legislative e di programmazione per attuare finalmente i principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza nel pieno rispetto del principio di autonomia secondo quanto previsto dagli articoli 5, 114, 118 e 119 della Costituzione.

 

Relazione di Bruno Manzi, 20 settembre 2019

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